Guía para entender los presupuestos
¿Crees que los presupuestos son difíciles de comprender? ¿Te has perdido en alguno de los conceptos del portal? ¿No sabes de donde surgen ni cómo evolucionan? ¿O simplemente quieres profundizar más?
Te dejamos diez preguntas y respuestas para intentar aclarar todas las dudas.
¿Qué es un presupuesto municipal?
Es una estimación de los ingresos que prevé un ayuntamiento y los gastos que contempla efectuar con estos recursos en un determinado año. Entre otras funciones, el presupuesto limita la capacidad de gastar del consistorio —no puede superar el impuesto consignado—, planifica sus políticas a implementar durante el ejercicio —deben disponer de partida incorporada— e, indirectamente, fija las fórmulas de redistribución entre la ciudadanía.
¿Cómo se elabora un presupuesto municipal?
El encargado de elaborar el proyecto inicial de presupuesto es el equipo de gobierno del ayuntamiento. Posteriormente, debe ser aprobado inicialmente por el pleno del consistorio y, después, entra en exposición pública por un plazo de 15 días hábiles, durante el cual los interesados pueden presentar reclamaciones. En caso de que no exista ninguna, el presupuesto se considera definitivamente aprobado y, si existe, el pleno dispone de un mes para resolverlas y, con los cambios eventualmente incorporados, volver a validar el presupuesto. Entra en vigor cuando se publica en el boletín oficial de la provincia.
¿El ayuntamiento tiene plena libertad para elaborar el presupuesto?
No, el presupuesto municipal debe adecuarse a lo que dictan otras normas como la Constitución y leyes o reglamentos aprobados por administraciones de ámbito superior, especialmente el estatal. Especifican cómo debe elaborarse y organizarse el presupuesto, marcan algunos principios generales de gestión eficiente y responsabilidad fiscal y también limitan la capacidad de gasto de forma más específica. Desde 2012, por ejemplo, el Estado fija anualmente los objetivos de déficit o superávit de los ayuntamientos, condiciona que puedan gastar los ahorros de años anteriores y limita el aumento de los recursos disponibles.
¿Es obligatorio aprobar un presupuesto?
Un ayuntamiento no puede funcionar sin presupuesto. Sin embargo, esto no quiere decir que cada año tenga que aprobar uno nuevo. Si esto no ha ocurrido el 1 de enero, el presupuesto del año anterior queda automáticamente prorrogado, es decir, sigue vigente con los ajustes técnicos que correspondan para adecuarlo al contexto del nuevo año. Posteriormente, se puede aprobar uno nuevo que le sustituya o modificarlo parcialmente.
Puede darse el caso de que, sin tener mayoría en el pleno, el equipo de gobierno fuerce la aprobación de un nuevo presupuesto por una vía alternativa: la cuestión de confianza. De esta forma, da la opción a la oposición de tejer una mayoría alternativa, y si no lo consigue en un mes, el nuevo presupuesto queda aprobado. Sin embargo, esto no se puede hacer más de dos veces en un mandato y nunca en el último año antes de elecciones.
¿Cómo se organiza un presupuesto?
El presupuesto se divide fundamentalmente en la previsión de ingresos y la de gastos. En cuanto a los ingresos, se organizan en nueve capítulos, en función de la vía de entrada de recursos, si bien cada capítulo se divide, a su vez, en mayores niveles de desagregación.
En cambio, los gastos deben distribuirse de dos formas, en el mismo presupuesto. Por un lado, existe la estructura económica de gasto, que también se divide inicialmente en nueve capítulos, en función del tipo de gasto que se realice (de personal, en bienes y servicios, financiera, transferencias…). Por otra parte, también es necesario realizar la estructura funcional de gasto, que responde a la naturaleza de las actividades que se financian y, en este caso, se divide en seis áreas, que después se desagregan más (servicios públicos básicos, protección y promoción social, bienes públicos de carácter preferente, actuaciones de carácter económico, actuaciones de carácter general y deuda pública). Todavía existen otras formas para distribuir los gastos, si el ayuntamiento lo considera, por ejemplo, en función de la concejalía que ejecuta cada una.
Sin embargo, en este portal también se pueden consultar los ingresos y gastos organizados de una forma más simple y nítida: por ámbito. Es una estructura propia pensada para facilitar la comprensión en términos más sencillos y no desde la lógica y el lenguaje de la administración.
¿Qué documentación conforma el presupuesto?
El presupuesto no solo debe incorporar las previsiones de ingresos y gastos del ayuntamiento, de sus organismos autónomos dependientes y de otras sociedades que le pertenezcan o de las que participe —por separado y también consolidados, es decir, unificados en un solo presupuesto conjunto—. Igualmente, debe incorporar otra documentación, como las bases de ejecución del presupuesto (la adaptación local de las disposiciones generales fijadas por otras administraciones), la memoria (explicación del contenido del presupuesto), un informe económico-financiero, los planes de inversión, el estado del endeudamiento y la previsión de evolución, la relación de los presupuestos del año anterior y el estado de la los eventuales convenios suscritos con la Generalitat en materia de gasto social. Asimismo, los organismos autónomos y sociedades mercantiles adjuntarán también documentación propia.
¿Qué ingresos tiene un ayuntamiento?
Los ayuntamientos pueden conseguir recursos por diversas vías. Por un lado, disponen de impuestos locales (como el impuesto de bienes inmuebles, el impuesto de vehículos de tracción mecánica, el impuesto sobre las plusvalías…) y de tasas. La diferencia fundamental entre uno y otro concepto es que mientras que el consistorio puede usar los ingresos por impuestos para cualquier gasto previsto en el presupuesto, la recaudación de las tasas va destinada cada una a un objetivo concreto (la tasa de residuos, por ejemplo, sirve para financiar la recogida y gestión de los residuos).
Igualmente, los ayuntamientos reciben transferencias del Estado y de la Generalitat, sean para su funcionamiento ordinario o finalistas, es decir, que solo pueden gastar en políticas concretas. Asimismo, también pueden ingresar recursos vendiendo patrimonio, alquilando espacios municipales, con el rendimiento de depósitos o participaciones o cobrando préstamos concedidos, entre otras fórmulas.
¿Qué diferencia existe entre presupuesto y ejecución?
El presupuesto aprobado marca el tope de gasto del que un ayuntamiento puede disponer, en un año determinado, para cada una de las políticas previstas, pero este conjunto de cifras nunca es un reflejo de lo que acaba ocurriendo. Puede que la ejecución posterior quede por debajo del presupuesto, ya que no se han gastado los recursos disponibles, pero también puede ocurrir lo contrario. Puede que determinadas acciones requieran más recursos de los previstos y, en cambio, otras no necesiten tantas, por lo que el ayuntamiento puede trasladar determinadas partidas del presupuesto de una área a otra. Igualmente, puede que el consistorio reciba más transferencias de las esperadas de otras administraciones o que recaude más de determinados impuestos, lo que le permitiría gastar más, en términos globales. O, por el contrario, que los ingresos reales estén siendo inferiores a los estimados, por lo que deba aplicar ajustes a la baja para evitar quedarse sin dinero antes de finalizar el año.
Para hacer frente a todas estas circunstancias, el ayuntamiento puede incluir, durante el año, modificaciones en el presupuesto aprobado o prorrogado, sea reequilibrando la distribución de los gastos entre las diversas políticas o incrementando o reduciendo la cantidad global de la que puede disponer. Existen distintas fórmulas para aplicar estos cambios, algunas de las cuales requieren, de nuevo, la aprobación del pleno.
¿Qué seguimiento se hace de la ejecución?
A principios del año siguiente de ejecutar un presupuesto, el ayuntamiento debe validar que los recursos se han recibido y gastado de acuerdo con lo aprobado y validado. En un primer momento, la alcaldía aprueba la liquidación del presupuesto, previo informe de la intervención municipal, en el que se recogen todos los ingresos y gastos efectuados, pero también las modificaciones incluidas durante el curso, las cantidades pendientes de recaudar o pagar, si se ha cerrado con déficit o superávit (gastando más o menos de lo que se había ingresado). La liquidación debe estar terminada durante el mes de marzo del año siguiente a la ejecución del presupuesto.
Posteriormente, el ayuntamiento debe elaborar la cuenta general, que va más allá de la liquidación. Incluye también una explicación de la imagen global de la situación económica, financiera y patrimonial de la entidad y el plazo para terminarla es dos meses después, durante el mes de mayo. Entonces, es necesario publicarlo en el boletín oficial para recibir reclamaciones u observaciones. Resueltas estas cuestiones, el pleno del ayuntamiento debe aprobar definitivamente la cuenta general y certificar que lo presupuestado se ha aplicado como correspondía.
¿El presupuesto y la ejecución deben ser públicas?
Sí, las leyes de transparencia vigentes obligan a las entidades locales a suministrar toda la información, a sus sitios web, de forma clara, estructurada, comprensible, gratuita, de fácil acceso y, preferiblemente, en formatos reutilizables. Esto incluye tanto los presupuestos iniciales como su ejecución, las cuentas anuales, los contratos adjudicados, los convenios suscritos, las subvenciones concedidas o los informes de auditoría, entre otros.
Igualmente, otras leyes determinan que los ayuntamientos deben entregar toda esta información a la Generalitat y al Ministerio de Hacienda, y también otra, como los planes presupuestarios a medio plazo, el coste de los servicios públicos, el endeudamiento local, el inventario de entes locales, el período medio de pago a proveedores o los préstamos recibidos. En el caso de la ejecución del presupuesto, deben informar de ello trimestralmente e, igualmente, deben remitir las respectivas cuentas generales a la Sindicatura de Cuentas.
